경제적 득실, 통일 후의 수도문제 감안해야
신행정수도 이전 입지로 충남 '연기·공주(장기)'지구가 사실상 확정됐다. 그러나 행정수도 이전에 대한 반대여론이 거세게 일고 있다. 정부는 이에 개의치 않고 일사천리로 밀어 붙이고 있다. 행정수도 이전은 국가 미래를 좌우할 만큼 중대한 문제 이다. 하지만 정부의 진행과정은 졸속행정적인 측면이 많이 있다. 이에 대해 얼마나 많은 국민들이 동의할지 의문이다. 행정수도 건설비용은 46조원이라지만 도로 등의 사회간접자본까지 감안하면 앞으로 얼마나 많은 비용이 소요될지 의문이다. 장기불황까지 우려되는 요즘 수도 이전을 강행해야 하는지 알아보았다.
정부 부문 건축비는 4조9천억 원 정도 추산
신행정수도건설비용으로 추정한 45조6천억 원 중 정부 부문의 부담은 광역교통기반시설과 정부 부문 건축비, 그리고 건축물 부지를 위한 토지 구입비라고 할 수 있다. 광역교통기반시설은 일반적으로는 사업시행자가 부담하고 그 일부를 입주자에게 전가시키기도 하지만, 신행정수도의 경우에는 광역교통기반시설을 정부가 직접 투자함으로써 토지공급가격을 낮추는 대신 주택용적률도 낮추도록 하여 도시환경 수준을 높이고자 하였다. 이러한 광역교통기반시설 비용 3조원과 정부 부문 건축비 4조9천억 원, 그리고 이를 위한 부지 2백만 평 매입비의 3조4천억 원을 합한 총 11조3천억 원이 바로 정부 부문의 부담액으로 계상된 것이다.
이렇게 추산한 신행정수도건설비용은 어디까지나 개략 추정한 것으로 내년 이후 개발계획을 수립하면 보다 정확한 비용추정이 가능해질 것이다. 이번의 건설비용추정은 그때까지 잠정적으로 사용할 수치로서의 의미를 지니는 것으로 보아야 할 것이다.
건설비용 150조원 설의 진실
행정수도 이전에 논란중 가장 대표적인 것은 바로 신행정수도 건설비용에 관한 것이다. 신행정수도건설비용은 국토연구원 등 14개 전문연구기관으로 구성된 신행정수도연구단이 작년에 '신행정수도 건설추진을 위한 기본구상 연구'를 수행하면서 45조6천억 원으로 추정한 바 있다. 정부에서도 이 연구 결과를 토대로 건설비용을 발표했다. 그런데 최근에 들어와 일부에서 건설 총비용이 1백조 원이 된다느니, 1백50조원이 된다느니 하는 말을 하면서 국민들이 어리둥절해하고 있다. 어느 것을 믿어야 하며, 국가 재정은 어느 정도 부담해야 하는지, 도대체 건설비용은 그 내역이 어떻게 구성되어, 추출된 것인지도 궁금해 할 것이다.
먼저 신행정수도건설비용은 45조6천억 원 중 11조3천억원만 국민들로부터 받은 세금인 정부 재정에서 지출하는 것이라고 한다. 따라서 신행정수도의 총건설비용 45조6천억원과 정부의 부담 11조3천억원은 구별된다. 한편 건설비용추정은 2003년 1월 가격을 기준으로 한 것이다. 앞으로 10년이나 20년 뒤의 물가상승률을 임의적용하여 2014년 가격, 2024년 가격을 말하는 것은 비현실적이며, 아무런 의미도 갖지 못한다. 따라서 항간에 떠도는 150조원 설은 의미가 없다고 볼 수 있다.
그러나 46조원이 적은 돈인가? 천문학적인 금액이다. 현재 장기적인 경기침체로 국가경제가 흔들리고 전 국민이 힘들다. 이런 시점에서 천문학적인 액수의 재정이 소요되는 행정수도 이전을 강행할 경우 국가 경제는 치명상을 입을 가능성이 있다.
행정수도 이전은 통일에 반(反)하는 것
행정수도 이전 구상은 통일과 관련해서는 결코 바람직하다고 볼 수 없다. 통일로 가는 과정에서 남북이 통일을 논의하고 교류할 목적으로 도시를 짓고 그것을 통일 후의 수도로 발전시켜나간다는 구상은 결코 아니기 때문이다. 오히려 수도를 남한의 중부 지역으로 이전시킴으로써 통일로부터는 크게 후퇴하는 것이 아닌가 하는 의문을 갖게 하는 면이 있다.
한 민족이 남과 북으로 갈라진 현 상황이 영구히 갈 것이라고 생각하는 국민은 없을 것이다. 하루라도 빨리 통일이 이루어져야 한다는 공감대가 널리 형성되어 있다는 말이다. 따라서 수도 이전과 관련하여 제기할 수 있는 의문들이 있다. 통일이 될 때까지는 물론 통일이 된 후에도 한 민족의 역사적 정통성과 국가 정체성의 상징으로서 국민통합의 구심점으로서의 서울의 위상을 유지-계승해야 할 것인가. 아니면 새로운 정통성의 표상으로서, 서울도 평양도 아닌 제3의 수도를 건설해야 할 것인가. 필요하다면 그 새 수도는 한반도 내에서 접근성의 중심이 되는 곳에 입지해야 하는가. 신행정 수도를 한반도 전체의 균형발전을 도모하기 위한 처녀지 개발의 선봉으로 삼아야 할 것인가.
통일 변수를 고려해야 한다
정부는 많은 의문들에 대해 논의를 피하고 있다는 인상을 주고 있다. 정부의 기본 입장은 수도 이전은 통일과는 관계없이 현재의 필요성에 의해 추진될 수 있다는 것이다. 그 이유로 통일의 불확실성을 들고 있다. 통일은 누구도 언제 어떻게 이루어질지 예측할 수 없다는 것이다. 또 언젠가 통일이 되어도 정치-경제-문화적으로 적응할 수 있는 상당한 시간을 필요로 하기 때문에 통일 후의 수도 이전 문제는 그때 가서 논의해도 늦지 않는다는 것이다. 이는 남북간 화해협력의 단계를 거친 후에도 남북간 체제의 차이와 이질성을 감안하여 상당기간 남북연합의 과도체제를 유지해야 한다는 전망에 근거한 것으로 일견 타당한 것으로 보인다.
우리 정부는 통일한국의 수도 문제가 통일시기, 통일시점의 정치적 상황 등에 의해 영향 받을 복잡하고 불확실한 사안인 반면 수도권 집중의 폐해는 엄청나게 크다는 시각을 갖고 있다. 바꾸어 말하면 불확실한 미래 때문에 국가 장래를 어둡게 하고 있는 분명하고도 시급한 문제의 해결을 미루는 것은 옳지 않다고 강변하고 있다. 그러나 현재의 수도 이전을 정당화하기 위해 통일의 불확실성을 강조하는 것은 더 더욱 옳지 않다. 국정의 핵심과제의 하나로 통일을 내세우면서도 수도 이전과 같은 국가적 대사에 통일 문제라는 변수를 고려하지 않는 것은 모순이지 않은가.
독일의 경우는 1990년 통일 때 의회나 행정부의 소재지는 결정하지 않은 채 수도를 베를린으로 정했다. 1991년 독일 연방하원에서, 토론을 통해 이를 결정하였다. 그로부터 10년이 지난 2001년 5월 베를린 중심부에 총리 공관이 개관되면서 베를린 천도가 마무리되었다. 이제 베를린은 명실상부한 통일 독일의 수도다. 그러나 엄밀히 말해 베를린은 정치 수도일 뿐이다. 경제 수도는 프랑크푸르트이고, 사법 수도는 헌법재판소가 있는 칼스루에다. 독일이 우리에게 주는 교훈은 수도 기능은 복수의 도시가 분담하여 가질 수 있지만 수도는 역사적 정통성과 국가 정체성의 상징이자 국민통합의 구심점이 되는 곳이어야 한다는 것이다.
신 행정 수도가 단순히 현재의 필요성에 의해 건설될 경우 그 위상은 어떻게 될까. 남한의 중부지역에 관리의 효율성을 중시하는 행정부를 두고, 북한의 중부지역에 민주적 합의를 표방하는 입법부를 두며, 한반도의 중부인 서울에는 형평성을 따지는 사법부와 경제활동의 중심을 두는 틀도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다. 연방형태의 통일일 경우 충청권의 새 수도와 평양에 남과 북을 각각 관장하는 행정부를 두고 제3의 수도를 건설하는 방안도 생각해볼 수 있을 것이다.
수도권 기능 분산에 대한 허구론(虛構論)
아직까지는 언제 한반도의 통일이 이루어질지 모른다. 따라서 불확실한 상황에서 이러한 다양한 가능성에 대한 판단은 불가능한 것일지도 모른다. 그럼에도 불구하고 이러한 모든 논의에 선행해서 이루어져야 할 분명하고도 중요한 논제가 하나 있다. 통일될 때까지는 물론 통일 후에도 역사적 정통성과 국가 정체성의 상징이자 국민통합의 구심점으로서 서울의 위상을 유지할 것인가 말 것인가 하는 문제다.
국민적 합의에 의해 서울의 위상을 유지하기로 한다면 정부가 추진하고 있는 것은 '수도 이전'이 아니라 '수도 기능의 이전'이 될 것이다. '수도 이전'이라면 역사적 정통성과 국가정체성의 상징은 새 수도의 몫이 되어야 한다. 그것이 가능하고도 바람직한 일일까?
정부가 추진하고 있는 수도 이전은 수도권의 기능분산을 통한 국토의 균형발전과 수도권의 과밀해소를 도모한다는 다분히 기능적인 목표에 바탕을 두고 있다. 수도권의 과밀-혼잡과 지역 불균형 심화에 대해서는 그것이 어떻게 해서든 해결되어야 할 문제로서 사회적 공감이 형성되어 있다고는 하지만 그것만으로 수도 이전의 당위성이 담보되었다고 볼 수는 없다. 이러한 과제들은 수도 이전이라는 다분히 상징적인 정치행위가 아닌 통상적 정책수단으로도 해결 가능한 것이기 때문이다.
수도권의 과도한 집중 문제에 대한 근본적인 해결책은 중앙기관의 분산과 함께 중앙집권적 권력구조를 분권적 구조로 바꾸는 것이라는 것은 잘 알려진 사실이다. 기업과 사람들이 권력이 집중된 곳에 입지를 정하지 않고 시장의 원리에 따라 가장 효율적인 입지를 선택할 수 있는 여건을 만드는 것이 그것이다. 서울의 수도로서의 위상을 그대로 둔 채 분권적 구조로 전환할 수 있다면 가장 효율적인 해결책이 될 것이다. 새 수도 건설을 위한 직-간접비용을 부담할 필요가 없기 때문이다.
정부가 추진하고 있는 수도 이전은 중앙집권적 권력구조가 공간적으로 상징화되어 있어 그것을 깨지 않고서는 중앙기관의 지방 분산과 함께 이루어질 분권적 구조로의 전환이 불가능할 경우에만 타당성을 가질 수 있다. 그것은 그렇지 않을 개연성이 큰 전제이다. 뿐만 아니라 중앙집권적 권력구조의 공간적 상징을 깨뜨리면 한 민족의 역사적 정통성의 상징이자 국민통합의 구심점 하나도 함께 잃게 된다는 것을 명심해야 한다.
우리에게는 수도권의 과도한 집중이라는 다급한 문제를 해결하기 위해 수도 이전 이외의 다른 대안 선택의 길이 열려 있지만, 통일 이후 한반도의 불균형 문제, 남북한간의 사회적 통합을 위해 부심할 미래의 세대들에는 수도 이전이 유일한 선택이 될 수도 있는 것이다.
강경한 노무현 대통령
노무현 대통령은 행정수도 이전 반대론과 관련 자신에 대한 불신임, 퇴진운동으로 보고 있다고 불만을 토로했다. 노 대통령은 지난 8일 송도 테크노파크벤처빌딩에서 열린 ‘인천지역 혁신발전 5개년계획 토론회’ 에 참석 “이 문제가 제기되는 것은 정치적 공략” 이라며 “행정수도 이전 계획이 무너지면 정부의 지방화 정책 추진력이 통째로 무너지는 꼴이 된다” 고 말했다. 아울러 “국회의 동의를 받아서 추진하는 일이 좌절됐을 때 정부가 그 다음에 무슨 정책을 국민에게 말할 수 있으며 추진력이 생기겠느냐” 고 반문했다.
노대통령은 “행정수도 이전과 관련 수십 번 토론을 했는데 지금 와서 설득과 토론이 부족하다는 이야기는 참여가 부족했기 때문”이라고 강하게 밝혔다. 노대통령은 또 “지방과 수도권이 균형적으로 발전해 상생의 길로 나아가는 것이 행정수도 이전을 포함한 균형발전전략” 이라고 강조했다. 이는 정부가 무슨 일이 있어도 행정수도 이전을 강행할 것임을 밝힌 것이다.
국가의 흥망이 달린 일, 심사숙고해야
정부는 국가의 미래를 좌지우지할 만큼 중대한 행정 수도 이전을 너무 졸속으로 결정하는 인상을 주고 있다. 따라서 이에 대해 국민들이 전적으로 동의해 줄지는 의문이다. 정부는 ‘국민적 합의’를 마쳤다고 하지만 이를 수긍하는 국민은 많지 않을 것이다. 더구나 행정·입법·사법부를 옮기는 ‘천도’ 수준을 전제로 입지를 선정하고 있는 신행정수도추진위와는 달리 이해찬 총리는 “사법부 이전은 인구 분산 효과가 없다”며 반대할 만큼 정부 내에서도 의견이 엇갈리는 부분이 있다.
건설비용은 46조원이라지만 새 수도와 인천공항, 강원도를 잇는 직선고속도로 건설비용 등 각종 사회 간접자본을 포함하면 얼마나 많은 돈이 들어갈지 알 수 없다. 자칫 잘못하면 행정수도는 돈 먹는 천덕꾸러기가 될 수 도 있는 것이다. 현재 국내에서 이전 반대 여론이 거센 이유는 장기불황까지 우려되는 현 경제 상황에서 수도 이전부터 강행해야 하는지 문제제기를 하는 것이다.
정부가 독선적으로 수도 이전을 강행한다면 경제 회생은 더욱 어려워질 가능성이 있다. 또한 국론분열과 혼선을 불러올 우려가 있다. 정부는 수도이전에 대한 타당성 여부를 비롯해 현 시점에서 천문학적 돈을 들여 수도를 이전해야 하는지, 경제·사회적인 득실은 어떠한지, 통일 후의 수도는 어떻게 할 것인지 등을 종합적으로 따지고 국민적인 합의를 도출해야 할 것이다.
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