제18대 대통령 선거를 앞두고 지난 22일 중앙선거관리위원회(이하 선관위)는 7월22일부터 10월20일까지 총 90일간 재외 유권자 선거 신고·접수 결과를 발표했다. 전체 재외 유권자는 107개국 223만3천695명으로 이중 22만3천557명이 등록한 10.01%로 나타났다. 선관위는 지난 19대 총선보다 재외 선거 등록률이 76.2% 상승했다 밝혔지만 선거비용 265억, 1인당 33만원의 선거비용이 드는 고비용 저효율 논란에 시달리고 있다.
그 논란 가운데 정작 당사자인 ‘재외교포’의 자성의 목소리는 어디에도 들리지 않는다.
18대 대통령 선거 재외 유권자 등록률 10.01%
2010년 11월 첫 모의재외 선거를 시작으로 2년간에 걸친 준비 끝에 치러진 지난 4월 총선 이후 두 번째 치러지는 이번 18대 대통령 선거 재외 유권자 등록률이 나왔다.
선관위가 전체 107개국 유권자를 상대로 지난 7월 22일을 시작으로 10월 20일까지 선거인 신청을 접수한 결과 재외 선거 등록률이 22만3천557명인 10.01%로 나타났다.
국내에 주민등록이 없는 영주권자인 재외 유권자는 4만3천48명인 19.4%, 국내에 주민등록이 있거나 국내 거소 신고를 한 해외주재원, 유학생, 여행객 등 국외 부재자는 17만6천794명으로 80.6%를 차지했다.
재외 유권자가 가장 많은 3개국의 등록률을 보면 중국 10개 공관에서 12.7%(3만5천630명) 일본 10개 공관과 미국 12개 공관은 각각 8.03%(3만7천126명)와 5.94%(5만1천454명)로 ‘10%’ 목표를 뛰어넘은 중국을 제외하고는 전체적으로 평균치를 크게 밑돌았다.
대륙별로는 아시아 10.29%(11만1천804명), 미주 7.05%(7만2천806명), 유럽 25.54%(2만3천858명), 중동 64.78%(8천256명), 아프리카 38.11%(3천318명)순으로 나타났으며 공관별로는 일본대사관이 1만2천503명으로 가장 많고, 그다음이 뉴욕총영사관 9천980명, LA총영사관 9천865명의 순이었다.
대상자별 등록률을 보면 국내에 주민등록이 없는 영주권자인 재외 유권자는 4.71%의 등록률을 보였고 국내에 주민등록이 있거나 국내 거소 신고를 한 해외 주재원, 유학생, 여행객 등 국외 부재자는 17만6천794명이 신고해 13.45%의 등록률을 나타냈다.
지난 4월 19대 총선 때는
정권교체라는 격앙된 분위기 속에 치러진 지난 4월 총선의 경우, 선거에 참여하는 재외 선거 총 등록자 수가 12만 4천350명인 5.57%이었다.
대륙별로는 아시아 지역 등록자가 6만8천704명으로 전체의 55.2%를 차지했고 이어 미주 27.8%(3만4천643명), 유럽 10.7%(1만3천388명), 중동 3.5%(4천455명), 아프리카 1.7%(2천168명)순이었다. 주요 3국 중에서는 중국 2만3천915명 19.2%, 미국 2만3천005명 18.5%, 일본 1만8천575명 14.9%으로 나타났다.
이렇듯 등록률이 낮은 이유는 많은 재외 유권자가 생업 등으로 예상보다 한국 정치와 선거에 무관심한 것으로도 풀이할 수 있다. 또한 대통령선거에 비해 국회의원선거에 관심이 적은 것도 요인 중에 하나다. 실제로 지난 총선 당시의 투표율은 전체 등록자의 45.7%에 그쳤다.
당시 중앙선관위는 “재외선거에서는 반드시 사전에 신고·신청을 해야 하며, 영주권자의 경우 투표뿐만 아니라 등록신청을 위해서 본인이 공관을 직접 방문해야 하는 점이 저조한 등록률의 주요 이유가 된 것으로 보고 있다”며 “재외국민 중 등록신청 필수서류인 여권이 없는 사람이 상당히 많은 것도 신고·신청 비율이 낮게 나타나는데 작용했다”고 밝혀 재외선거를 신청하는 유권자의 실태 파악조차 제대로 하지 못하고 무작정 제도를 시행했다는 허점을 드러냈다.
또한 현장에서 활동한 재외선거관들에 의하면, 재외자 수 통계조차 정확하지 않고 공관을 방문하기가 현실적으로 어려운 재외 유권자 수가 수십만 명에 달하는 것으로 나타나 제도의 도입 취지와 시행 사이의 괴리는 깊음을 시사했다.
선관위의 분투?
이번 제18대 대선을 준비하며 선관위는 공관이 설치돼 있지 않은 교포 거주국이 67개국에 달한다는 지적에 따라 중국 다롄, 우간다, 르완다 등에 5개 공관이 증설했으며 이에 공관 당 1개소씩 설치된 재외 투표소는 지난 총선 158개에서 163개로 늘었다.
또한 순회 접수, 가족 대리 신청, 이메일 신청 등을 허용한 개정 선거법이 이달 2일 발효됨에 따라 선관위는 전자우편에 의한 신고ㆍ신청서 등의 자격심사를 도입해 현지공관에서 진행했다. 가족 대리 신청자는 2천306명, 이메일 신청자는 1만6천318명으로 어느 정도 등록률 상승에 기여한 것으로 보이지만 등록신청이 두 달이나 지난 뒤에 시행된 법안이어서 정치권의 안일한 대처가 뭇매를 맞았다.
이번 대통령선거의 재외선거 신고·신청 접수결과는 지난 제19대 국회의원선거와 비교할 때 5.53%(12만3천418명)에서 약 76.2%가 증가했다. 총선 때보다 최소한 2배 이상 늘어날 것이라는 전문가들의 전망에는 기대에 미치지 못했지만 첫 모의 선거에서 미국, 일본, 중국 등 전 세계 26개 재외 유권자 등록수가 1만1102명이었던 점을 감안한다면 22만명이란 수치는 고무적인 수치로도 볼 수 있다.
선관위는 국회의원선거에 비해 대통령선거에 대한 재외국민의 관심이 높았기 때문으로 판단했지만 223만 명의 재외교포 중 고작 22만 명이 투표권 행사 의지를 보인 점은 분명 제도적 취약점과 함께 재외교포에 대한 대한민국 국민으로서의 의식을 묻는 충분한 논란의 소지가 될 것으로 보인다.
재외선거와 선상선거
10.01%의 등록률에 대한 해석을 두고 구태한 제도 탓 혹은 재외 유권자 탓의 줄다리기 와중에 이번 대선에 첫 시행되는 선상투표는 제도적 차원의 발전이라는 점에서 긍정적이다.
이번 제18대 대통령 선거를 통해 막 2회째를 맞는 재외선거와 함께 처음 시행되는 선상투표는 선거인명부에 오를 자격이 있는 사람으로서 대한민국 국민이 선장으로 있는 해외취업선, 원양어선, 외항여객선, 외항화물선의 승선선원(선박 2천130여척, 선원 1만3천500여명)이 대상으로 하는 선거제도이며 선원은 팩스를 통해 선상부재자 신고를 한 후 선관위로부터 투표용지를 전송받아 선거일전인 12월11일 ~ 14일 사이 선상에 마련된 투표소에서 기표내용이 가려지는 쉴드팩스를 이용하여 투표를 실시하게 된다.
「대한민국헌법」제24조에 ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.’고 되어 있으며, 「공직선거법」제15조에 ‘19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원선거권이 있다.’고 규정되어 있었으나, 사실상 선거기간 중 국외에 거주하거나 체류하는 유권자들이 실제로 권리를 행사할 수 있는 방법을 규정하고 있지 않아 그 동안 국외에 거주하는 재외국민이 선거권을 행사할 수 없었다.
이처럼 재외선거와 선상투표는 재외국민과 선원의 참정권을 실질적으로 보장하는 제도로서 선거제도의 선진화와 법치국가로서의 국민의 기본권을 보장한다는 점에서 마땅히 시행되어야 할 제도이나 이번 재외선거 등록률에서도 알 수 있듯 제도는 물론 국민으로써 기본권을 누리려는 재외교포들의 의식도 갈 길이 멀다. 따라서 선상투표를 통한 선원들의 참여율을 얼마만큼이나 될지 지켜봐야 하는 상황이다.
갈 길 먼 재외선거 , 까마득한 재외교포 의식
이번 제18대 대통령선거로 막 시행 2회째를 맞는 대선 재외 선거 등록률 10.01%에 대한 이견은 분분하다. 2년 전 재외 모의 선거를 시작으로 지속적으로 상승선을 긋는 재외선거 참여율을 들며 등록률 10.01%는 주목해야 할 수치라며 이번 대선을 기점으로 재외선거 문화에서도 일획을 그을 거라는 낙관론에서부터 이번 재외선거 비용으로 치러지는 265억이 효율성 관점에서는 ‘낭비’에 가깝다고 호소하는 여론도 있다. 제도적 차원에서의 효율성 논란은 정치권에 책임이 있다.
여야는 재외 선거인 등록 접수 개시 두 달이 지난 9월 들어서야 국회 행정안전위원회에서 ‘이메일을 통한 신고·등록 신청’, ‘재외선거인 등록신청 순회 접수’, ‘가족의 재외선거인 등록신청서 대리 제출’ 등 3개항이 포함된 개정안을 통과시켰다. 이를 국무회의 의결을 거쳐 지난 2일에야 공포, 시행함으로서 선관위나 외교통상부 홍보할 시간조차도 부족했다고 주무 부서 관계자들은 전했다.
우편 투표와 인터넷 투표 방안은 진작부터 검토되었지만 정당 간 이해관계가 엇갈리면서 재외투표 장소를 재외공관으로 한정됐다. 지난해만 해도 두 차례 재외국민 모의선거를 치루며 우편을 통한 재외선거인 등록 필요성이 제기됐으나 국회 정치개혁특위는 이를 외면했다. 상황이 이렇다보니 투표율은 선거 등록률의 절반도 미치지 못했다. 지난 총선 당시 투표율은 전체 등록자의 45.7%에 그쳐 이번 대선의 재외 선거자 22만명 중 과연 얼마나 많은 재외교포가 선거에 참여할지 장담할 수 없는 형국이다.
실질적 재외 선거인은 22만명 중에 고작 4만명
더 큰 문제는 재외교포의 선거관심 부족이다. 이번 재외선거 등록의 신고·신청자 수 구성비를 보면 10.01%중 재외 유권자는 19.65%에 불과하며 나머지 80.34%는 국외 부재자로 압도적이었다. 엄밀히 말해 해외부재자 투표와 재외투표는 구분해야하는 바 결국 실제 재외교포의 참여는 4만2천232명에 불가해 극히 미비한 것을 볼 수 있다. 재외교포의 참정권을 보장하자는 취지를 살리기에는 턱없이 미흡한 수치이다. 더욱이 다른 국가의 경우 외국영주권자와 이중국적자에 대해 투표권을 부여할 때 일정의 제한을 두고 있는데 반해 우리나라의 경우 영주권자에게도 무차별적으로 투표권을 주고 있어 재외 선거인 비율 19.65%라는 수치는 더욱 더 초라해진다.
대한민국의 국적법에 따르면 재외국민이란 대한민국의 국적을 가지고 있으면서 해외의 시민권을 가지지 않은 사람으로 해외 영주권을 가진 사람들이 대부분 여기 포함된다. 이중국적을 허용하지 않기 때문에 외국의 시민권을 취득하는 순간부터 대한민국국민의 자격을 상실하므로 당연히 투표권을 주지 않지만, 영주권자일 경우에는 여전히 대한민국 국민으로 간주해야하므로 투표권을 주어야 한다는 것이 투표권 부여의 논리다. 즉, 오랜기간 해외에 살고 있지만, 한국에 다시 귀국하거나 여전히 한국 국민으로 당연히 간주되어야 하는 사람들에게 투표권은 당연한 권리이기 때문에 투표의 다소간 어려움이나 비용이 문제가 있더라도 이들에게 투표할 수 있도록 방법을 갖추는 것이 매우 당연하다.
그러나 해외에 거주한지 10년 이상이 넘으면서 한국에는 거의 오지 않고 그 나라의 시민권만 갖고 있는 사람들에게도 투표권이 부여된다는 점은 형평성 차원에서 논란의 소지가 있다. 영국의 경우 해외거주 15년 이내 해외거주자에게만, 호주는 6년 이내 해외에 거주하는 사람만, 싱가포르는 국내에 2년 이상 거주한 기록이 있어야만 투표를 할 수 있다. ‘한국에서 살 의사가 없으며’, ‘다른 나라의 국민이 되고자 하는 사람이 우리 국가의 장래를 결정하는데 결정적 역할을 할 투표를 하게 허락해야하는가’의 문제는 재외선거의 제도적 허점인 점과 동시에 그를 위해 ‘265억이라는 세금을 써야하는가’의 형평성과 효율성 문제이기도 하다.
무엇보다 이만큼이나 열려있는 재외선거 제도임에도 불구하고 참여율이 형편없다는 것은 재외교포의 자국에 대한 관심과 국민으로서의 권리와 의무를 망각한 것이 아닌가 할 정도로 심각하다.
제도 탓만 하지 말고 재외교포 자성의 목소리 가져야
이번 등록률 수치를 두고 재외교포 언론은 물론 각 한인단체 관련자들은 하나같이 ‘제도의 미흡함’을 지적했다. 정효권 재중국한국인회장은 “영사관에 두 번을 찾아가야 투표할 수 있도록 해놓았는데 얼마나 참여하겠냐”며 선거제도의 문제로 단언했고 박현순 상하이한인회장은 “공관 외에서도 등록할 수 있고, 투표도 할 수 있도록 제도를 정비해야한다”고 제도를 지적했다. 해외교포문제연구소도 마찬가지로 지난 23일 포럼을 개최하고 현행 제도의 문제점에 대해 지적했다.
물론 자성의 목소리와 적극적인 개선 의지가 아주 없는 것만은 아니다. 이진영 이집트한인회장은 “이집트의 경우 재외선거가 한인회와 동떨어져 진행되다보니 한인회가 투표등록을 독려하기 어려웠다”고 반성의 목소리를 내었고 일부 재일교포들은 여권이 있어야만 재외선거인 등록 및 투표가 가능한 현행 공직선거법에 대해 위헌법률심판 제청을 추진 중에 있기도 하다.
‘초박빙 시 선거 결과를 판가름 할 수 있는 재외선거’에 정치권의 관심도 고조되고 있다. 박근혜 새누리당 후보 측은 지난 7일 재외선거대책위 발대식을 열었고 문재인 민주통합당 후보 측도 재외선거대책위 출범식을 갖고 해외 지역을 나눠 현역 의원들을 담당 위원장에 선임했다. 안철수 무소속 후보는 조직을 꾸리는 대신 지난 16일 세계한상대회에 참석해 “투표 인프라를 개선해 재외국민의 실질적인 참정권 행사를 돕겠다”면서 재외국민보호법 제정을 약속했다.
국내가 아닌 먼 타국에서 대한민국 국민으로서 기본권을 행사하려는 것은 사실 보통 쉬운 일이 아니다. 재외선거에 있어서 재외교포는 어느 정도 불편함은 감수할 수밖에 없으며 그것을 보안하는 것이 ‘제도적 행정’이다. 제도적인 보안은 ‘필요조건’이지만 재외교포 스스로가 대한민국 국민으로서 기본권을 행사하려는 의지는 ‘절대조건’이다.
이번 대선을 기점으로 재외교포들의 자성의 목소리가 동반하지 않는다면 제도는 물론 재외선거의 의미는 ‘제도적’으로만 남을 것으로 보인다. 등록률 10.01%는 제도시행에 대한 결과가 아니라 재외교포 참여의 결과임에는 분명하다. 제도가 어떻든 재외선거를 치루는 것은 재외교포일테니 말이다.
