검찰개혁은 정권 교체기마다 제기됐다. 선출되지 않은 권력이 의회권력을 위협하며 무소불위의 권력으로 군림하고 있지만 검찰개혁은 실패를 거듭했다. 이에 지난 대선 당시 박근혜 대통령을 비롯한 대선 후보들의 공통된 공약 중 하나는 ‘검찰개혁’이었다. 하지만 6월 국회에서 검찰개혁법안 처리는 무산됐다. 검찰개혁의 방향성과 필요성은 무엇인지 짚어봤다.
국정원 사건, 검찰 기소독점 문제 증명돼
기소독점권 견제 검찰시민위, ‘檢 들러리’
기소재량권, 압력·청탁에 좌우 위험성 커
6월 임시국회 종료됨에 따라 6월 임시국회의 성과를 두고 비난의 강도가 높아지고 있다. 특히 국가정보원 정치 대선 개입 사건과 관련하여 원세훈 전 국가정보원장과 김용판 경찰청장이 불구속 기소되는 과정에서 검찰개혁에 대한 요구가 거센 상황인데다 6월 임시국회에서 처리하겠다고 합의한 검찰개혁법안의 처리마저 무산돼 여론이 들끓고 있다.
검찰개혁법 6월 국회 처리 무산
여야는 지난 3월 △상설특검제 및 특별감찰관제 도입△대검찰청 중앙수사부 폐지△ 법무부 주요 요직에 대한 검사 임용 제한△검찰인사위원회에 실질적 권한 부여△비리검사 개업 제한 등에 대해 올 상반기 중 입법조치를 완료하기로 합의했다.
이에 지난 4월 24일 대검 중앙수사부가 간판을 내렸다. 이를 두고 검찰개혁의 신호탄이 울렸다며 기대감이 상승했다. 대검은 20년 넘게 이어져 온 서울중앙지검장의 검찰총장 독대 주례면담보고도 폐지했다.
그러나 상황은 크게 진전되지 않았다. 오히려 국정원의 정치 대선 개입 사건을 처리하는 과정에서 정권의 입김으로부터 자유로울 수 없는 검찰의 한계와 수사·기소 독점의 문제를 여실히 증명했다.
이를 두고 일각에서는 검찰의 ‘선거법 적용’이라는 성과도 있었다고 평했지만 법무부 장관의 허락 없이는 결론을 내릴 수 없다는 검찰의 한계를 노출했다. 결국 국정원 사건을 통해 검찰의 독립이 몇몇 검사들의 의지로 달성될 수 없음을 생생히 보여줬다.
이후 검찰의 구조적인 문제를 해결하기 위해 검찰개혁에 대한 관심은 더욱 촉발됐다. 그 중 상설특검제와 특별감찰관제 도입은 대표적인 여야의 ‘공통공약’으로 6월 임시국회에서 처리하겠다고 여러 차례 합의한 바 있다. 상설특검제의 경우 민주당 박범계, 최원식 의원이 대표 발의한 법안과 새누리당 김도읍 의원이 대표 발의한 법안이 상정됐다.
민주당은 6월 국회 내에 반드시 처리해야 한다고 주장했으나 새누리당은 사법개혁특위의 논의가 선행돼야 한다고 팽팽히 맞서 합의를 도출할 수 없어 무산됐다.
이와 관련, 국회 법제사법위원회 소속 민주당과 진보정의당 의원들은 “검찰 개혁 의지가 있기는 한 것인지, 공약과 합의문은 위기를 모면하려는 수사와 임기응변에 불과한 것은 아니었는지 묻지 않을 수 없다”며 날을 세웠다.
이들은 새누리당이 검찰개혁과 관련해 현상유지에 급급하다며 검찰개혁안에 반대입장을 취하며 협상의 여지조차 주지 않았다고 비판했다.
일각에서는 이를 두고 검찰의 덕을 본 여당이 개정에 미온적이라며 비관론이 제기됐다. 결국 정권의 시녀 노릇을 하는 검찰의 존재가 여당의 입장에서는 구지 칼을 대어 개혁할 필요가 있겠냐는 것이다.
검찰 관계자는 “역대정부는 모두 검찰을 통치 수단으로 활용했다”면서 “검찰이 지금처럼 ‘권력의 시녀화’가 된 것에 대해 어떤 정부도 자유롭지 못하다”고 주장했다.
검찰개혁에서 제기되는 문제는 검찰에게 기소권과 기소재량권이 독점돼 있다는 것이다.
견제받지 않는 기소독점권
기소독점에 따른 피해가 꾸준히 제기되자 검찰은 지난 2010년 ‘스폰서 검사’ 사태 이후 검찰의 기소독점주의를 견제하기 위해 전국 지방검찰청 및 지청에 ‘검찰시민위원회’를 설치한 바 있다.
그러나 시민단체인 바른사회시민회의가 정보공개청구를 통해 확인한 전국 지방검찰청 및 지청의 검찰시민위 운영 실적에 따르면 전체 58개 지검 및 지청 중 34.5%인 20개 지검 및 지청의 월 평균 검찰시민위 심의 안건이 0∼1건에 그쳤다.
검찰시민위가 발족한 이후 지난해 말까지 심의가 이뤄진 1948건 가운데 폭력범죄(상해, 폭행, 협박 등)의 비중이 23.0%로 가장 많았고, 성범죄가 17.3%로 뒤를 이었다. 반면 실제로 시민들의 여론이나 의견 수렴이 필요한 선거범죄나 노동범죄의 경우 각각 0.6% 및 0.7%에 그치고 공무집행방해범죄도 2.6%에 불과해 주로 사안이 단순한 사건만 검찰시민위에 심의를 의뢰하는 것으로 나타났다.
현재 검찰시민위는 각 위원을 검찰 추천을 받아 위촉하기 때문에 검찰 안팎에서 위원들이 검찰과 독립적인 관계를 형성하기 어렵다. 또 검찰시민위 위원들의 전문성이 부족한데다 심의 결과 반영 여부도 강제성이 없는 점도 문제로 꼽힌다. 이에 법조계 안팎에서는 검찰시민위 결정에 대해 외국처럼 법적 효력을 부여해야 한다는 주장이 나오고 있다.
“검찰 개혁 요체, 권력 분산”
미국은 기소배심제를 통해 검찰 기소권을 견제해 오고 있다. 미국의 기소배심제는 검찰의 개입 없이 위원을 무작위로 선정하고 검찰의 기소 이전에 시민배심원단이 기소 여부를 심사한다. 물론 시민배심원단의 심의 결과는 법적 구속력을 가진다. 또한 미국은 검사장급은 선거를 통해 선출해 대중적 통제가 가능하다.
일본은 1945년 이후부터 수사는 모두 경찰이 하고, 기소만 검찰이 한다. 더불어 일본도 미국의 기소배심제처럼 무작위로 선정된 위원들로 구성된 검찰심사회를 운영해 검사의 불기소 처분에 대해 적정성을 판단한다. 심의 결과도 법적 구속력을 가져 검찰에 대한 강한 견제력을 가지고 있다. 독일은 범죄사실이 확인되면 무조건 기소해야 한다. 이는 권력의 압력이나 청탁이 개입할 여지를 봉쇄해 버린다.
우리나라 검찰은 수사권도 있으며 기소독점권도 가지고 있다. 경제협력개발기구(OECD) 국가 가운데 우리나라 검찰은 가장 많은 권한을 행사할 수 있다. 법조계 전문가들은 기소독점권과 기소재량권에 대한 재검토 없이 검찰개혁을 논의하는 것은 실효성이 없다고 역설한다. 막강한 권력을 남용하고 오용하게 하는 구조를 개선하지 못하는 이상, 검찰개혁은 요원하다는 주장이다.
서울대 법대 조국 교수는 “검찰 개혁의 요체는 권력 분산”이라며 “권력이 집중되면 부패가 생기기 마련”이라고 주장했다.
또한 검찰개혁에서 제기되는 또 다른 문제는 검찰과 정권의 유착문제다. 정치권력과 검찰이 결탁하는 수단은 검찰 인사로 이뤄진다. 이는 검찰의 기소재량권이 정치적 압력과 청탁에 의해 좌우될 위험성을 내포하고 있다. 무리한 기소결과로 ‘무죄’ 판결이 나면 해당 검사는 문책을 받아야 하지만 오히려 승진하는 기현상은 이명박 정부 기간동안 수없이 증명됐다.
검찰은 기소재량권을 가지고 수사해야 할 사건은 미온적으로 대처하고 수사의 필요성에 의문이 드는 사건은 무리하게 기소했다. 이명박 정부 당시 검찰의 정치적 편향과 그에 따른 무리한 수사와 기소의 예는 무수하다. 한명숙 전 국무총리, 정연주 전 KBS 사장, 김상곤 경기도 교육감, 민간인 사찰 피해자 김종익씨 사건을 비롯해 미네르바 사건, MBC PD수첩 사건 등이 그런 경우다.
이들은 결국 무죄선고를 받았지만 피의사실 공표로 인한 그들의 피해는 보상받을 길이 없다. 이러한 정치검찰의 행태가 ‘정권의 시녀로 전락한 검찰’이라는 오명을 벗지 못하는 이유다.
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